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土地为什么要三权分置?

编稿时间: 2017-08-23 来源: 国家农业网 作者:未知

柯炳生

几百年前,一位外国经济学家说:土地是财富之母……

几十年前,一位中国诗人说:为什么我的眼里常含泪水?因为我对这土地爱得深沉……

两个人说的都是土地的重要性,一个是从经济上,一个是从情感上。而对于靠土地谋生的农民来说,土地就是命根子。

从90年前的“打土豪,分田地”,到70年前的土地改革,到40年前的农村改革,核心都是土地。这说明,土地不仅仅是农民的命根子,更是整个国家发展与稳定的基础。

土地问题的核心是制度安排,是所有制问题。有关土地制度的文章汗牛充栋,讨论和争论的核心,是私有制和公有制哪个更好。在理论和学术上,可以不断争论下去,但是,对于决策者来说,无法等待,只能选择。这种选择,也是一个试错的过程。这种选择,也没有标准答案,不同的国情等具体情况下,最佳选择不同。对理论理解得越透彻,对实践了解得越深入,得出的结论就越科学,选择就越可行。

对于我国农村土地政策,我自己的认识,有一个发展和变化的过程。开始时是一种想法,然后有过摇摆,最后坚定了一种观点:三权分置的土地制度安排,是最适于我国情况的选择。

这要从农村土地的功能说起。农村土地的功能很多,有上述诗人表达出来的情感功能,有环境生态功能等等,而最为基本的功能,是上述经济学家所说的功能,即生产资料功能。在美国、巴西这样的大规模农业生产国家中,尤其如此。而在农业小规模经营的国家中,尤其是在我国,在城乡制度差别仍然存在的情况下,土地还有另外一项基本功能:社会保障。

这种社会保障功能,事关重大。我国有2亿多农民工,他们在城市中打工,却没有真正融入城市社会,尤其是在社会保障方面。因此,当遭遇失业时,他们只能返回农村,而农村的那块承包地,就是他们最后的生存保障,一种托底性质的社会保障。

近年来,我国农业现代化进程很快,扩大土地经营规模,成为必需。这时,土地的生产资料功能和社会保障功能,就出现了冲突:生产资料功能要求流转,而社会保障功能则要求稳定。如何协调处理好这两种功能,就需要进行制度创新。土地的三权分置,提供了一种很好的解决方案,即把土地产权关系划分为所有权、承包权、经营权;所有权归集体,承包权归农户,经营权归具体的使用者。实际上,就是把原来的承包经营权,明确拆分为承包权和经营权。

集体所有权。我认为,有两方面重大意义。一是体现社会主义公有制性质,这是社会制度要求;二是更好地进行用途管制,保护土地,不让土地被滥用或转为非农地。在我国,如果实行私有制,则农村土地用途管制会很难,会出大问题。就像很多城市小区中的私搭乱建,一旦失控,法不责众,后果就不可收拾。另外,公共设施建设用地的征用,也将变得更为困难。

农户承包权。这是农村集体组织成员权益的体现,为农户提供托底性的社会保障。农户承包权,应该永久不变。只要农户没有纳入城市社会保障体系,就不能被以任何方式剥夺承包权。否则,就会出现土地兼并,出现拉美国家的城市贫民窟和社会动荡问题。有人主张可用承包权做信贷抵押,这是直接破坏土地的社会保障功能,无异于杀鸡取卵。放开了这一点,就等于放开了土地兼并,为城市贫民窟提供人。解决农民贷款难问题,有别的更好的办法。

经营权。这是承包权的价值体现。获得承包权的农户,具有初始经营权。行使这项经营权,可以自己种地,获得经营收入;也可以转让出去,获得地租收入,同时保留承包权,即保留收回经营权的权利。打个比方,就像城里人的产权房,既可以自己住,也可以出租给别人住;出租之后,也是保留着收回来自己住的权利。把经营权与承包权拆分开来,更有利于打消农户转出经营权的疑虑,更有利于那些真心想做大做强农业的人,取得更多的经营土地,推动农业现代化。美国和欧盟的大农场,大都也是租地经营的。

我觉得,从本质属性看,经营权可以称为“农业经营权”。因为,无论谁持有经营权,无论是承包农户自己,还是转给其他人或者企业,都是只有从事农业生产的权利,而不是别的。不少投资者眼睛盯着这项经营权,看到的不仅仅是庄稼、蔬菜和果树,还有各种各样的房子……如果明确命名为“农业经营权”,可直接断了投资者的非分之想,便于更严格地管理土地使用,更好地保护农业用地。

简言之,实行农村土地集体所有权、农户承包权、农业经营权三权分置,可以更好地协调、保护和促进公共利益、农户利益和农业产业发展。