汨政办函〔2025〕23号

　　汨罗市人民政府办公室

　　关于印发《汨罗市低效用地再开发试点实施方案》的通知

　　各镇人民政府、市直各单位：

　　现将《汨罗市低效用地再开发试点实施方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　汨罗市人民政府办公室

　　2025年9月25日

　　汨罗市低效用地再开发试点实施方案

　　根据《自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）精神，加快盘活存量建设用地，稳步推进城市更新，全面提高城市规划建设治理水平，促进城乡高质量发展，结合汨罗市实际，制订本方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度和生态环境保护制度。以国土空间规划为统领，以城市更新、城中村和低效用地改造为重点，以政策创新为支撑，以“存量挖潜、产业升级、民生改善”为核心，推动各类低效用地再开发，促进城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，实现城市功能完善、产业转型升级和资源质效提升，打造绿色智造与生态宜居协同发展的示范样板。

　　（二）工作原则

　　坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”原则，发挥规划统筹引领作用；严格落实国土空间规划管控要求，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定；强化政府统筹推动作用，充分调动市场参与积极性；坚持补齐短板，改善人居环境；维护市场公平公正，确保项目公开透明；健全平等协商机制，充分尊重权利人意愿；完善收益分享机制，改造成果惠及众人。

　　（三）工作目标

　　探索破解城市瓶颈，优化国土空间布局，推动产城融合，实现职住平衡。探索增加建设用地有效供给，大幅提高利用存量用地的比重和新上工业项目的容积率，推广应用节地技术和节地模式，有效降低单位GDP建设用地使用面积。探索建立可复制推广的低效用地再开发政策体系和制度机制，为促进城乡内涵式、集约型、绿色化高质量发展提供土地制度保障。探索用地、财税、金融等政策有机融合，依法拓宽改造资金的来源渠道，解决筹融资难的问题。

　　（四）试点范围、对象和期限

　　1.试点范围：汨罗市行政辖区范围

　　2.试点对象：为经调查认定的各类低效用地，包括但不限于城镇地区中布局散乱、利用低效、用途不合理、建筑危旧、设施落后且无权属争议的低效建设用地。

　　3.试点期限：自本方案印发之日起，截至2027年9月底止。

　　（五）实施步骤

　　1.部署阶段（2025年6月—2025年9月）。拟定《汨罗市低效用地再开发试点实施方案》，明确试点工作原则、工作目标、重点任务、保障措施等内容；明确参加单位及分工，同时抓紧部署启动试点、开展低效用地摸查等前期工作。

　　2.实施阶段（2025年10月—2027年6月）。完成低效用地调查摸底与数据库建立、科学制定低效用地认定标准、年度实施计划等基础工作，按照实施方案稳妥有序开展试点工作；按时形成试点工作中期评估报告，由省自然资源厅报自然资源部备案。试点期间，重大问题及时报告汨罗市自然资源局及其他相关部门。

　　3.总结阶段（2027年7月—2027年9月）。持续深化试点工作，总结试点成功做法和经验，提炼可复制可推广的制度、政策、实践成果，形成全面系统的试点工作总结报告，2027年9月底前报省自然资源厅上报自然资源部备案。

　　二、主要任务

　　（一）严格调查认定，夯实低效用地底数

　　1.制定科学合理的认定标准。参照国家、省和市级层面土地节约集约利用相关规定和规划建设控制指标，运用定性与定量结合、正负面清单结合、客观现状与主观意愿结合等方式，探索制定汨罗市低效用地认定标准和认定流程，开展区域低效用地信息调查和评价识别工作。

　　2.开展摸底调查、上图入库。采用全面排查与重点调查相结合的方式，利用第三次全国国土调查成果、最新年度变更国土调查成果、最新遥感影像、国土空间规划、地籍图等资料为基础，结合实地勘察，摸清各类低效用地空间分布、面积规模、权属状况、现状用途等信息，摸查历史遗留问题等情况。调查成果经逐宗确认后，统一编号、登记造册、上图入库，建立全市低效用地数据库，经省自然资源厅审核同意后报自然资源部备案，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

　　3.开展确权登记。及时依法办理低效用地再开发过程中涉及的不动产登记，妥善解决历史遗留问题，明确产权归属，确保低效用地再开发范围内用地权属清晰、主体明确，保障权利人合法权益，为再开发工作提供产权保障。

　　（二）坚持规划统筹，优化资源配置

　　1.划定低效用地再开发空间单元。依据国土空间规划，明确低效用地再开发的重点区域，合理划定低效用地再开发空间单元，为后续详细规划编制和修改工作奠定基础。

　　2.编制年度实施计划。依据国土空间规划，按照“突出重点、先易后难、分步推进”原则，编制低效用地再开发年度实施计划，确定再开发利用的地块规模、规划用途、开发强度、利用方向等具体情况。年度实施计划必须经市政府批准后方可实施，经批准的低效用地再开发项目实施方案，可作为优化调整详细规划和出具用地规划条件的参考依据。

　　3.完善规划激励机制。对复垦复绿腾退的低效建设用地，按程序优化、等量增补城镇开发边界，逐级纳入国土空间规划“一张图”实施监管信息系统。实施低效用地再开发形成的新增稳定利用耕地，可按规定用于占补平衡。在符合国土空间总体规划强制性管控要求和约束性指标前提下，制定详细规划调整、修改的简化程序，允许依据获批的低效用地再开发项目方案成果在动态维护中对详细规划进行局部优化；对于详细规划未覆盖或无法单独编制详细规划的存量独立地块、小微地块，自然资源部门拟定低效地块详细规划图则报市政府批准后，同步纳入详细规划成果上图入库，作为出具用地规划条件、实施用途管制和核发规划许可的依据，确保规划高效精准落地。

　　（三）强化政策保障，鼓励创新工作机制

　　1.优化存量用地盘活路径。允许原权利人按新规划用途（商品住宅除外）自行或联合改造，原出让合同或划拨决定书约定（要求）收回的除外，可协议出让、出租，联合探索出台转让过程中减税降费优惠政策，降低企业盘活成本；鼓励合理确定商服用地自持与销售比例，优化社区商业配建标准；探索低效工业用地市场化回购和退出路径，鼓励“以物业换土地”“以地换地”等方式向开发区集聚，运用“府院联动”机制化解涉法涉诉问题。

　　2.稳步推进集体低效用地整治入市。探索土地综合整治、农村一二三产业融合发展等形成建设用地指标全市统筹、跨镇使用机制；对于再开发范围内无法单独出具规划条件的“边角地”“夹心地”“插花地”，或难以独立开发的零星集体建设用地，经批准可与邻宗土地一并开发。推进自然资源资产组合供应、立体开发、复合利用，探索“国有+集体”建设用地统筹入市、联合开发的有效路径，制定集体经营性建设用地入市制度，完善入市规则、收益分配和监管机制，充分保障农民财产权益和长远生计。

　　3.鼓励土地混合利用和用途转换。结合城市更新相关政策，建立土地混合开发与用途转换的正负面清单、规模控制及分割转让要求，制定用地分割实施细则。支持工业、物流仓储、研发用地按需合规转换，允许商服用地内部细分类型自主转换（可不改变用地主体和规划条件）。建立科学的地价补缴、土地增值收益共享机制。加强土地年期管理，完善工业、商业用地续期政策。鼓励危旧楼房业主申请原拆原建，允许采取“四原”原则（原址、原面积、原高度、原使用性质）拆除重建。利用存量低效用地发展国家支持的产业、行业，给予5年过渡期，期满后可分2年缴纳土地出让价款（首付不低于50%），降低企业转型成本。依据规划探索多用途土地组合报批、组合供应和弹性供应运营新方式。

　　4.妥善处理历史遗留建设用地问题。遵循“尊重历史、依法依规、分类处置”原则，对“二调”“三调”均认定为建设用地的，如未确权的，在村组表决同意、无征拆纠纷、无权属争议的，经市政府批准可确权登记；如土地从不符合规划变为符合规划，根据“从旧兼从轻”原则，依法调整处罚内容或重新作出处罚决定，进一步拓展国土空间，实现存量资源向增量资产的转变。

　　5.积极争取财税金融政策支持。鼓励利用地方政府专项债券资金收回收购低效用地。加强与开放性、政策性金融机构对接，争取优化贷款条件、给予整体授信、提高项目融资效率。涉及城中村改造的、建设保障性住房的，可享受相关税收优惠政策。

　　（四）及时评估总结，有序组织实施

　　1.落实“双月简报”制度。根据自然资源部相关工作要求，落实试点工作情况“双月简报”制度。总结分析试点进展成效，提炼经验做法，剖析存在的问题，结合发展变化，适时修正试点目标，提出深化试点政策建议。

　　2.开展阶段性总结评估。持续深化试点工作，定期开展阶段性总结。提炼可复制推广的制度、政策、机制性成果，每半年向自然资源部和省级自然资源主管部门报送试点进展与成果情况，确保试点工作取得预期成效。2027年9月底，形成试点工作总结报告，报省自然资源厅上报自然资源部备案。

　　三、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　市政府负责统筹研究全市低效用地再开发工作中的重大事项和重点问题，市发展和改革局、市工业和信息化局、市司法局、市财政局、市自然资源局、市住房和城乡建设局、市农业农村局、市水利局、市商务粮食局、岳阳市生态环境局汨罗分局、市审计局、市城市管理和综合执法局、市税务局、市数据局，各街道办事处、各镇人民政府、高新区管委会和各市属国有企业积极参与，协同联动，市自然资源局牵头负责日常的综合协调、跟踪指导、监测管理、风险防控等具体工作。各相关部门和单位要解放思想、统筹资源、优化服务、创新机制，合力推进试点工作有序实施。

　　（二）严守工作底线

　　以国土空间规划为基础，各相关部门加强对试点的指导和监测管理，严守底线红线，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，确保落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等国土空间管控要求，积极协调解决试点中的矛盾问题，重大事项及时按程序请示报告。

　　（三）强化保障支持

　　本次试点工作跨度长、任务重、要求高，各相关部门和单位要将试点工作经费列入部门预算，财政部门加大对试点工作的经费保障，确保汨罗市低效用地再开发试点工作取得成效。

　　（四）加强宣传引导

　　通过广播电视、互联网等途径广泛宣传试点的重要意义和工作内容，提高低效用地再开发试点工作的公开性和透明度，切实保障群众的知情权、参与权、监督权，畅通信息反馈渠道，为试点工作营造良好的舆论环境和社会氛围。